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北海市人民政府体球网,足球比分网推广政府与社会资本合作（PPP）试点的实施意见
北政发〔2016〕22号
各县、区人民政府，涠洲岛旅游区管委会，市人民政府各部门，各园区管委会，市直各事业、企业单位：
根据《国务院体球网,足球比分网创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发改委体球网,足球比分网开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《财政部体球网,足球比分网印发政府和社会资本合作操作指南（试行）通知》（财金〔2014〕113号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行体球网,足球比分网在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《广西壮族自治区人民政府办公厅体球网,足球比分网推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见》(桂政办发〔2015〕65号)等文件精神，为建立规范、透明的城市投融资体制，大力推广社会资本参与北海市重大基础设施和公共服务领域投资运营，制定本实施意见。
一、推广运用PPP的重要意义
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。北海市推广运用PPP，率先在公共服务、基础设施等领域示范试点，引入市场机制，实现投融资体制、财税体制以及公共产品供给体制的改革创新，有利于推动政府的发展规划、服务监管和企业的创新动力、管理效率的有机结合；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化；有利于减轻财政支出压力，提高重大重点项目建设的保障能力；有利于打破行业垄断和市场壁垒，盘活社会资本存量，促进经济社会发展的转型升级。
二、推广运用PPP的主要原则
（一）试点先行的原则。按照“试点先行、循序渐进、先易后难”的原则，选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，激活社会投资活力。积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。
（二）量力而行的原则。推广运用PPP的节奏和力度与政府的财力和管理能力进行匹配，既要积极推进，又要谨慎稳健，制定可行的措施，选择合适的路径，确保合作项目有力有序推进。
（三）互惠共赢的原则。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，确保社会资本回报合理，项目可持续经营，又防止不合理让利或利益输送。
（四）风险分担的原则。在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。
（五）诚信合作的原则。在平等协商、依法合规的基础上，按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目合同。
（六）公开透明的原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。
三、PPP的运用范围及准入条件
（一）PPP模式运用范围。全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目，在进行PPP运营合理性作出评估论证的前提下，优先选择PPP运作。已建成项目，也要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出体球网,足球比分网资金用于重点民生项目建设。
（二）PPP项目合作模式选择。经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
（三）PPP准入行业清单。PPP准入行业清单中，分为重大基础产业工程、基础设施和社会公共服务三个大类，具体二级、三级项目类别，详见《北海市政府与社会资本合作准入行业清单》。
（四）资本准入范围。凡北海市政府所控有之外，建立了现代企业制度的境内外社会资本主体均可参与北海市PPP项目建设运营，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。公平公正选择具有相应专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等综合实力强，运营服务质量好，诚信可靠的合作伙伴。
四、PPP项目的实施流程
PPP项目实施机构原则上由各相应行业主管部门实施，也可以是其属事业单位，北海市城市开发投资有限公司、北海银滩投资发展有限公司、北海市路港建设投资开发有限公司和北海旅游集团有限公司等市属国有公司可根据合作项目的行业性质和特点作为PPP项目实施机构。
（一）项目征集遴选。市发展改革委根据我市经济社会发展的需要，每年1月份和7月份负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的政府和社会资本合作项目。项目的征集和遴选采取“自下而上”的申报制和“自上而下”择优制两种方式。“自下而上”申报制。各级行业主管部门、投融资公司、项目单位及社会资本方拟定项目初步实施方案，向市发展改革部门推荐项目。“自上而下”择优制。市发展改革、财政、行业主管部门等对本级新建、存量项目进行主动甄别，选取实施条件好、社会化程度高的项目。征集的项目由市发展改革部门会同财政部门、相关行业主管部门进行项目初步审核后，报市PPP领导小组审定后纳入北海市PPP项目滚动储备库。
（二）项目评估论证。对于纳入北海市PPP项目滚动储备库的市本级项目，由市财政局会同项目单位制定项目年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，项目发起方应按市财政局要求提交相关资料。新建、改建项目应提交经批准的可行性研究报告等项目前期资料、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。市财政局负责聘请咨询服务中介机构开展“物有所值”和“财政承受能力论证评价”工作，项目对应的行业主管部门配合，相关论证费用列入财政预算支出。PPP项目“物有所值”评价和财政承受能力论证结果由市财政局报市政府审批。属于《中共北海市委常委会“三重一大”事项决策实行办法》（北发〔2015〕17号）及《北海市人大常委会体球网,足球比分网贯彻落实<广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定>若干意见》（北人办〔2015〕2 号）的审批范畴的，由市财政局联合项目实施机构按程序报市委常委会和市人大常委会批准。市财政局负责根据市本级的项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对可行性缺口补助或政府付费的项目，开展财政承受能力论证，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。
（三）制定实施方案。项目通过评估论证后，项目实施机构组织编制项目实施方案（可按政府采购程序委托第三方参与编制）。实施方案包括：项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架（包含担保体系和强制保险内容等）、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报市发展改革委，由市发展改革委报请市PPP领导小组召开全体成员会审议后报市人民政府批准。根据市政府批复意见，市发展改革委在批复项目可行性研究报告、核准项目申请报告或予以项目备案的同时，一并批复项目 PPP 实施方案；对已批准建设项目进行 PPP 开发的，只审批 PPP 实施方案。
（四）合作伙伴选择。实施方案审批后，由项目实施机构按照财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）及有关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等多种方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。项目涉及产权交易的，按项目性质进行公共资源交易中心、工程招投标交易中心公开、公平、公正竞价。对采取竞争性谈判或邀标方式的，应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。市财政局依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。采购流程结束后由项目实施机构向市PPP领导小组上报项目招投标报告。
（五）合作合同制定。项目实施机构根据《体球网,足球比分网规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的要求，结合项目实施方案与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同，并按规定公示，确定各方的权利和义务，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式，违约责任以及各方约定的其他事项。涉及的合同范本应按照市财政局的要求规范制订，并在专业机构出具意见的基础上，由市财政局及相关职能部门、项目实施机构共同协商并根据谈判结果研究完善，确保合同内容全面、规范、有效、安全。经市财政局审查后的合同文本由项目实施机构上报市PPP领导小组审议后报市人民政府批准。
（六）项目组织实施。项目实施机构会同选定的合作方在市财政局监管下按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。
（七）合作绩效评价。市财政局会同相关职能部门，积极建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。
（八）合作项目移交。项目合作期满，市国资委会同项目主管部门、实施机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办理项目业主变更登记和管理权移交手续。
五、PPP项目合同的主要内容
参照《财政部体球网,足球比分网规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）和《国家发改委体球网,足球比分网开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），项目合作合同具体应包括：总则、合同主体、合作关系、投资计划及融资方案、担保体系和保险机制、项目前期工作、工程建设、政府移交财产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约责任、争议解决方式、各方认为应约定的其他事项。经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目三类项目合同的区别在一些特定条款约定中应得以体现。也可分工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、融资合同、保险合同及涉及法律、财务、税务等方面的咨询服务合同等保个子合同分别签订。
经营性项目：主要是指可以通过政府授予特许经营权方式推进的项目。政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规，在项目合作合同框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括：特许经营内容、范围及期限、产品和服务标准、价格、收费的确定方法及调整机制、设施的权属与处置、设施维护和更新改造、安全管理、强制保险、履约担保、特许经营权的终止、变更及临时接管、违约责任、争议解决方式、双方认为应约定的其他事项。
准经营性项目：主要是指对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。通过政府授予特许经营权附加部分补贴，则要在特许经营协议中明确约定补贴的确定方法及调整机制，通过股权合作方式推进项目实施，则应在项目合作合同的合同主体部分明确政府出资人代表、投资金额、出资方式等，政府股份享有的分配收益，如是否享有与其他股东同等的权益，在利润分配顺序上是否予以优先安排等，政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排，如在特定事项上是否拥有否决权等。
非经营性项目：主要是指依靠“政府付费”回收投资成本的项目。此类项目可以通过政府购买服务方式推进，在项目合作合同中应根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）文件要求，明确政府购买服务应遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序等。
项目合作合同和特许经营协议等其他相关合同应报市财政局备案。
六、PPP项目的回报机制
政府与社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担，切实考虑社会资本的合理收益的原则。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮。
（一）建立定价调价机制。做好项目收费价格管理，稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测，建立定期审价制度，健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。物价部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。
（二）实行损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享。对于亏损部分，政府和社会资本也应该按照事先的协议合理分摊。
（三）设立引导基金，完善政府补贴制度。根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行体球网,足球比分网在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《体球网,足球比分网设立广西政府投资引导基金的意见》(桂政发〔2015〕56号)，在对接自治区政府与社会资本合作(PPP)投资引导基金基础上设立市级政府与社会资本合作(PPP)投资引导基金，制订设立PPP引导基金具体方案以及后续基金投资管理办法，发挥财政资金的杠杆作用，通过债权投资、股权投资、融资担保等多种方式为PPP项目建设融资。研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。进一步完善专项转移支付资金管理办法、税收优惠政策，加大对PPP项目的政策支持力度。
七、合作项目的退出机制
（一）合作项目的退出和介入条件。合作项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。
（二）合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同市重点办根据《中华人民共和国合同法》的有关规定，制定退出方案，报市政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、市重点办要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。
八、推广运用PPP模式的保障机制
（一）加强组织领导。建立北海市推广政府与社会资本合作（PPP）试点工作领导小组（已另文下达）。
（二）强化政策支持。为保障政府和社会资本积极稳妥推进，进一步明确PPP项目操作规则。一是研究出台《北海市市政府和社会资本合作项目预算管理暂行办法》，优化政府投资方向，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。规范政府投资基金管理，鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。二是研究出台《北海市政府和社会资本合作项目管理暂行办法》，建立PPP项目部门并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。将PPP项目投资人选定纳入政府采购管理，通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。加强我市PPP项目政府投入资金绩效评价管理，设定的项目绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标和评价方法，对PPP项目及专项资金的实施效果进行客观公正的评价，并运用绩效评价结果推动PPP项目工作的开展。加强PPP项目运营、监管和退出管理，建立社会资本“优先分红，优先退出”机制，PPP项目合同中约定给予社会资本方分红优先、退出优先的权利。
（三）创造公平环境。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。依法行政，防止不当干预和地方保护，认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。
（四）加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。PPP 项目须向保险公司进行投保，分散和转移风险。与此同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。
（五）做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，组织各类PPP项目培训指导，主动回应社会关切，充分调动社会参与的积极性。按照财政部《体球网,足球比分网规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）的规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，定期发布北海市推广运用PPP模式项目信息，自觉接受社会监督，妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
2016年5月27日
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抄送：市委各部门，北海军分区，驻市部队，武警北海支队，各人民团体。
市人大办，市政协办，市中级法院，市检察院，北海海事法院。
各民主党派北海市委会，市工商联。
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北海市人民政府办公室 2016年5月27日印发
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