实施国家基本药物制度是党中央、国务院保障群众基本用药、提高全民健康水平的一项重大决策，是医疗卫生体制改革近期五项重点改革之一，是一项惠及千家万户的民生工程。我市海城区被自治区确定为实施国家基本药物制度试点县（市、区），海城区所辖的地角卫生院、高德中心卫生院、涠洲中心卫生院作为国家基本药物制度试点县（市、区）单位，于2010年3月1日启动试点工作，至今已经半年多。为全面了解和掌握基层医疗机构实施国家基本药物制度的试点工作情况，推动该项工作健康开展，今年下半年，市政协林梅溪副主席带领市政协科教文卫体部分委员与农工党市委会相关人员组成的联合调研组，先后深入海城区有关医疗卫生单位和主管部门实地考察、听取汇报、举行座谈，深入、全面了解我市实施基本药物制度改革试点工作情况。现将本次调研情况报告如下：

一、我市实施国家基本药物制度试点工作现状

（一）各级领导重视，精心组织实施。作为自治区实施国家基本药物制度试点，北海市、海城区两级政府十分重视。2010年2月26日下发了《体球网,足球比分网印发北海市海城区实施国家基本药物制度试点工作方案的通知》，成立由海城区发改局、卫生局、监察局、人事劳动和社会保障局、工商局、物价局、编办、市食品药品监管局（分管海城区业务的部门）等部门组成的海城区国家基本药物试点工作委员会，组织领导和统筹协调试点工作。常务副市长孙大光先后数次主持召开相关会议，部署推进我市国家基本药物制度改革试点工作。2010年3月1日，在高德中心卫生院举行北海市实施国家基本药物制度试点启动仪式。

（二）各部门协同配合，认真履行职责。北海市财政局牵头会同市发改委、市卫生局等部门，深入了解试点单位收支变化情况，制订基本药物零差率销售的补偿方案。至7月底，自治区财政按试点单位编制人均5000元的试点单位人员基本工资保障经费已经拨到试点单位，市财政也拨出部分药品零差价销售补偿款。

市编办会同人事、卫生、财政等部门，根据《广西壮族自治区乡镇卫生院编制管理暂行办法》，抓紧完成试点单位的定编工作，为试点单位争取国家专项资金补助、发放绩效工资等做好基础工作。  

市卫生部门做好基本药物配送商遴选、试点单位相关工作人员学习培训、国家基本药物政策宣传等工作。

（三）试点单位严格执行，落实方案不走样。

1.积极做好试点前期准备工作。作为自治区实施国家基本药物制度试点单位的海城区高德中心卫生院、涠洲中心卫生院、地角卫生院等三所公立医疗卫生机构严格按照《北海市海城区实施国家基本药物制度试点工作方案》，成立了实施国家基本药物制度领导小组，制订了本单位实施国家基本药物制度工作方案，派出有关人员到自治区卫生厅参加国家基本药物制度培训学习。召开动员大会，大力宣传基本药物制度的意义、原则和相关政策。

2.严格实行基本药物零差率销售。各试点单位采取有力措施，针对基本药物零差率销售政策各个环节进行有效地衔接和落实，加强合理用药和药房规范化管理。从2010年2月25日起，各试点单位组织人员，对库存基本药物及非基本药物分别清点、登记、造册，对新购进基本药物建立新的台帐。从2月28日起，各试点单位全部实施国家基本药物零差价销售。目前已初步建立健全基本药物优先、合理使用制度，各试点单位国家基本药物的使用率已达到70%。库存的非基本药品虽然继续使用，但也全部按进价零差率销售。

3.严格执行统一药品招标采购和配送。按照国家基本药物配备使用有关规定，按照《广西壮族自治区2009年度国家基本药物集中采购配送工作实施方案》（桂药招办药采〔2009〕49号）的要求，各试点单位严格按照程序对药物配送商进行了遴选；配备和使用国家基本药物时，执行由自治区集中网上采购，及时上网发送采购订单和订货计划。凡国家基本药物均由自治区统一招标采购、统一定价、统一配送，取消药品价格提成，全部实行零差率销售。并根据上级有关文件要求，组织增补了非基本药物132种，正按程序报批。

4.加强医务人员的培训，规范医务人员的用药行为。各试点单位结合《处方管理办法》等法律法规，重点进行基本药物政策、应用指南、处方集的培训，使医务人员更新用药观念，调整用药思路，改变用药习惯，做到科学、合理用药。目前，广大医务人员能认识和理解国家基本药物制度实施的现实意义，自觉规范用药行为，并引导人民群众树立科学的就医观念，形成合理用药习惯，使基本药物真正成为看病的首选药物。把基本药物使用纳入医疗质控管理，定期或不定期进行抽查考评。加强对基本药物使用和服务质量情况督查，并形成信息定期上报。

（四）改革成效初步显现

一是“零差率”药品降价效应明显。基本药物实行统一网上招标采购、配送、药品零差价销售，药品价格总水平降低35%左右。各试点单位的门诊费用和次均住院费用下降，人民群众从中得到实惠，对缓解看病贵有一定作用。以地角卫生院为例，门诊费用由原来的人次35.59元下降到24.09元，降幅达32 %； 8月份的住院人均费用592.6元，同比下降75.4%。

二是规范了医疗机构和医务人员的用药行为。改变了以往用药习惯，尤其是对合理使用抗生素、激素等药物有较好促进作用，减少了大处方、滥用抗生素等现象，逐步建立健全基本药物优先、合理使用的制度。

三是群众的就医观念和用药习惯得到改变。通过加强国家基本药物制度的宣传，群众了解到实施国家基本药物制度的好处，对基本药物的使用欣然接受和认可，乐于就近就医。

在调研过程中，我们感受到各试点单位的医务人员实施国家基本药物制度试点工作的态度是端正的、积极的，他们不折不扣地实施国家基本药物制度，实行基本药品零差价销售。虽然成效不是很突显，但为下一步推进医疗卫生综合改革奠定良好基础，还是值得充分肯定的。同时，我们也了解到试点单位在实施国家基本药物制度试点工作的困难和问题。如果不及时解决，将挫伤试点单位医务人员的工作积极性，将影响国家基本药物制度试点工作的顺利实施和平稳推进。

二、影响我市推进国家基本药物试点改革工作的主要问题

（一）基本药物品种少，不能完全满足试点单位用药的需求。

1.药物目录品种过少。2009年版国家基本药物目录（基层部分）共有307种，其中化学药品和生物制品205种，中成药102种。化学药品除去部分归口管理的专科用药（如抗结核病药、抗疟药、精神病用药约25种）以及考虑南北方中成药用药习惯（约10种），能够适合基层卫生机构实际应用的约270种左右，其数量已经远低于卫生院过去临床应用约500-600个品种。如果再减去自治区政府采购网不中标的药品（约50种），试点单位目前只能使用基本药物200种左右，远远不能满足临床救治需要。麻醉、止血和急救药品的缺乏，会造成抢救不及时，容易增加医疗纠纷；常见基本简单手术（如人流）在卫生院都难以顺利开展。慢性病患者以前一直使用的一些方便、疗效较好的药物（如降压药、降糖药等）不在基本药物目录范围内，一些病人就近得不到方便有效的治疗，被迫舍近求远到大医院就医，不但看病不方便，反而增加了医疗费用，出现了另一种“看病难”、“看病贵”。

2.部分基本药物采购、配送困难，加剧了缺药的矛盾。以高德中心卫生院为例，实施基本药物制度后，从自治区政府采购网仅采购到202种基本药物，还有105种基本药物采购不到。其他试点卫生院也反映药品采购过程中，部分低价中标药品难以保障供应。一些企业恶性竞价，压低药价中标后，抬高价格供货，造成配送商无货。部分低价药品中标后，中标企业无利可图，消极供货。如治疗心衰的西地兰，缺货几个月，给基层医疗机构临床救治带来极大不便，医疗服务质量有所降低，导致病人大量流失。

3.基本药物目录和新农合、职工和城镇居民医保用药目录未能衔接。实施国家基本药物制度前，新农合、医保可以使用的药物2000余种，“参合”农民和参保人员最大限度地享受新农合及医保的优惠和便利。新农合制度的实施，有效的解决农民看病难、看病贵的问题。实施国家基本药物制度后，国家基本用药目录只能使用307种，与农村合作医疗用药目录、城镇居民医保用药目录严重脱节。许多新农合、医保可以使用的药物，现在不能再使用，非基本用药不能报销，乡镇人民群众医疗费用报销补偿额度减少， “参合”农民原先享受的优惠和便利受到极大的限制。城镇职工医疗保险也是如此。

（二）政府财政补偿不到位，试点单位面临发展的困境

1.财政未能足额补偿。根据自治区和北海市有关文件规定，对试点单位因实施基本药物零差价销售造成的收入减少，由政府进行补偿。而政府的补偿以2008、2009年两年药品支出平均数为基数，由市财政按15%补偿，新农合、医保按服务量15%补偿。其实，按近几年基层卫生院的业务量和业务收入增长的速度和幅度来看，仅取2008与2009年两年平均数计算补偿，对试点单位来说是不科学、不合理的。

2.财政补偿不及时。国家基本药物制度试点工作启动至今半年多，试点单位只得到自治区财政厅按试点单位编制数人均5000元的人员基本工资保障经费，而其他补偿款项尚未拨付到位。

一直以来，医疗卫生机构在政府投入不足的情况下，通过“以药养医”、“以药补医”的办法，维持着自身的生存、正常运转和发展。在取消药品销售加价后，医疗机构的收入减少一大块，自身的生存、正常运转和发展受到明显的影响甚至是冲击。对于人员技术水平低、设备落后简陋的基层医疗机构来说，受到的影响更是显而易见。加上基本药物目录药品的限制，基层单位医疗业务出现萎缩，各单位的可持续发展将有心无力，难以为继。

（三）基层卫生机构综合配套改革滞后，试点工作面临挑战

试点单位目前所进行的是单项的国家基本药物制度改革，缺乏统一在卫生体制框架内综合配套改革，即基层卫生机构的管理、人事、分配、财政保障综合改革还显滞后，影响试点单位和医务人员参与改革的积极性。

1. 分配制度政策、绩效考核、绩效工资未落实，医护人员的工资和福利待遇低于改革前。在实施国家基本药物制度改革试点后，基层医疗单位收入及医务人员的工资明显减少，基层医疗单位的运行受到影响，医务人员参与改革的积极性受挫。

2.能进能出的人员聘用制度未完善，基层医疗单位编制不足与编制空置并存。由于编制不足，不能满足日常工作需要，必须大量聘用临时人员。高德中心卫生院临聘人员52人，占在岗人员43%；地角卫生院临聘人员45人，占在岗人员47%；涠洲中心卫生院43人，占在岗人员62%。同时，各试点单位由于每年有人退休，多年累积有较多空编而不予补足。今年8月份，上述单位重新定编后，空编率更高。其中地角卫生院空编27人，空编率达39%。而财政差额拨款和上级补贴是按实有在编人员拨给，临时聘用人员和退休人员的费用则由单位自行承担，无疑雪上加霜。

三、推进我市国家基本药物试点改革工作的几点建议

通过调研，我们认为：要切实推进国家基本药物制度试点工作，关键要重视做好三个方面的工作：1、适当扩大基本药物目录药品范围及保障供应；2、加快落实财政补助，建立和完善基本药物多渠道补偿机制，及时、足额补偿到位；3、加快基层医疗卫生服务体系的建设，积极推进基层医疗卫生机构综合配套改革。

（一）适当增加基层卫生机构临床用药

药品是医疗服务的重要工具和手段，也是医疗服务的重要内容。特别是新农合用药，事关广大农民的切身利益，应该得到切实保证。希望尽快遴选出一些临床救治中急需使用的国家基本药物目录外的一些常用药，起码能保证新农合、抢救、麻醉用药和一些慢性病用药，以保证人民群众在住地附近得到及时、有效的医疗服务。中央体球网,足球比分网实施国家基本药物制度的文件规定，省级政府应在实施早期，遴选一些基本药物目录外药物进行补充，这个工作应该以切实为人民群众健康负责的态度尽快进行。因此建议，在省级政府未统一遴选出基本药物目录外药物之前，试点医疗机构应该可以根据当地实际情况，经卫生主管部门批准，允许使用少量基本药物目录外药物进行治疗补充。

（二）尽快建立和实施合理完善的补偿机制

试点单位原药品收入在总收入中占据很大的分量，甚至是主要收入。实行基本药物零差价销售，目的在于改变原有的基层医疗机构“以药补医”的补偿模式。在取消15%的药品加成，实行药物零差价，药事服务费尚未实施的情况下，医疗机构的收入受到很大影响。在调研中，我们了解到，试点单位负责人反应特别强烈的是，减少药品费用收入后，如何保证医务人员收入不减少。对此深感困惑焦虑。在当前基层医疗卫生机构差额拨款的现状下，政府必须建立起合理完善的多渠道的补偿机制，对其给予及时、合理的补偿，才能保障其正常运转以及医务人员的原有待遇不因改革而降低。据了解，市财政按试点单位药品支出额15%进行补偿比较容易落实，而新农合、医保按服务量补偿15%实施起来有一定难度，因此建议政府有关部门加大协调力度，确保这一块补贴及时到位。

（三）积极推进基层医疗卫生机构综合配套改革

以“零差率”为突破口，再造基层医疗卫生机构新机制。我们了解到，全市今年继续扩大基本药物制度实施范围，在不少于60%的社区卫生服务机构和县基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度。任何一项改革要想取得成功，单兵突进是不可取的，在扩大这一制度实施面的同时，改革也应向纵深挺进。

进一步加大组织实施力度，以“建机制、打基础、保稳定、增活力”为中心，统筹推进基层医疗卫生机构综合改革。深化基层医疗卫生机构人事分配制度改革，转变基层医疗卫生机构管理体制和运行机制。建立以服务质量、服务数量和群众满意度为核心的考核机制，制定和完善绩效考核办法；制定医保政策，使三级医疗机构分工协作机制得到落实，实行分级医疗和双向转诊。卫生服务资源重心下沉，有利于患者流向趋于合理，加快社区卫生院建设，合理调配城市医疗服务资源，让卫生院留得住病人，达到“群众小病解决在基层，大病转诊大医院”，改变目前大病小病过度集中在大医院，既造成大医院人满为患，看病难看病贵，又造成社区医疗服务资源浪费。

政府部门要切实为医疗卫生改革保驾护航。实施国家基本药物制度是一项政策性很强的社会系统工程，需要社会各界的全力配合，需要各级政府、政府各相关部门的大力支持，仅靠卫生部门、医疗机构孤军奋战是难以奏效的。各相关部门应深入试点单位，切实了解其存在困难和需求，尽力帮助他们解决实际困难。建议编制部门根据实际情况，为医疗卫生机构适当增加编制，以减轻其临时聘用人员过多的负担。建议人事部门下放公开招聘权力，简化招聘程序，缩短招聘周期，增加招聘次数，及时为医疗卫生机构补足编制空额，满足用人需求。建议财政部门在调查研究的基础上，根据基层医疗机构收入变化情况，适当增加基层医疗机构经费，加大对卫生事业的经费投入，特别是对基层医疗卫生机构基础设施条件的投入，支持基层提高其医疗服务能力和水平，保持基层医疗卫生机构的活力和竞争力。

基层医疗卫生机构也应主动应对医疗卫生改革。随着中央政府用于基层医疗卫生机构项目投入建设和大规模的基层卫生人员培训的力度加大，基层医疗卫生机构也应自觉增强自身“造血”功能，改变服务理念，主动服务、上门服务，开展巡回医疗，为城乡居民提供基本药物、基本医疗和公共卫生服务，努力提高乡镇卫生院和社区卫生服务机构门诊量，激活自身的科学发展能力。