近几年，我们在机构编制管理工作中已经摸索出一些成功的、行之有效的经验和做法，如联审工资制度、《机构编制管理证》制度、《行政事业单位用编公示》制度、人员编制管理台帐等。但随着新形势的发展，一些不容忽视的问题也应运而生，影响了机构编制管理工作的有效开展。创新机构编制管理成了编制部门的重要课题。2009年，中央编办在南通市召开会议，对机构编制评估进行了专题的研究。因此，机构编制评估管理手段呼之欲出。本人对建立机构编制评估机制作一些探讨。
一、建立机构编制评估机制必要性
（一）从机构编制管理的现状来看，需要建立机构编制评估机制
当前机构编制管理的现状，一是对机构编制工作重要性认识不够。有些部门和单位对加强新形势下,机构编制管理的重要意义认识不足，无视“三定”规定的严肃性，不能站在全局的角度看问题，不能自觉地在转变职能、提高队伍素质、提高工作效率上下功夫，而是只强调本部门本单位的困难或本部门本单位的重要性和上级领导、机关的要求，总想增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格、事业单位绩效工资出台后，分别要求转为参照公务员管理,等等。如要开展某一项工作，就要设立一个机构，而且动辄要为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设立为财政全额拨款或财政定额补助的事业机构，不仅增加领导职数，还要配备相应的人员。二是重审批轻监督，机构设置呈现多样性。编制部门习惯重审批轻监督，“三定”完了，职能运行如何不知道，职能重叠、交叉引起扯皮了，再来理顺，缺少平时的跟踪和监督检查。机构设置除了正式设立的机构以外，还以“合署”、“挂牌”、“挂靠”等形式设置机构，如果仅仅是挂牌、合署或挂靠倒未尝不可，问题是挂牌、挂靠之后，也相应核定领导职数，组织部门也配备领导干部。领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现“官多兵少”和人手紧的现象，导致行政成本高，工作效率低，政事职责不分、政事人员混岗情况的产生，甚至直接导致人员超编。三是编制核定没有统一标准，管理失之于弱。一项工作、一项职能、一个科室到底要核定多少编制，没有标准，或有测算公式，但有的不符合实际，只有依靠总量来平衡调剂。比如说，中小学教职工的编制核定，有统一的测算方法，但不适应农村偏远的学校。2001年, 中央编办、教育部和财政部联系制定中小学教职工编制标准，农村初中生师比按18：1比例，农村小学按23：1比例核定，自从2002年农村税费改革以来，农村中小学普遍开始了布局调整，农村人口不如城市那样密集，校点分散，规模较小，同时又开始基础教育新课程改革新增部分学科，对专业教师的需求也有所增加，而2001年制定的教职工编制标准难以适应新形势的需要。据统计,2009年调查核实，海城区涠洲中学学生数为397人，涠洲小学学生数为142人，斜阳小学学生数为8人。合浦县沙田中学学生数为1150人,乌家中学学生数为713人,曲樟乡乡莲小学、山心一小学等4所小学的学生数不足100人，若按农村初中生师比为18：1，农村小学为23：1比例进行核编，这将难以适应农村偏远的学校。管理上，虽然有“编制就是法”的说法，但在实际工作中，编制管理的软弱性随处可见。按照国家规定，只有军队转业干部可以超编安置。在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在岗。有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在招考或调剂时，超编配备。更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。例如，从近期我市开展乡镇机构编制和实有人员控制情况监督检查的情况通报来看，个别乡镇存在编外聘用临时人员，如银海区银滩镇编外聘用临时人员25人，铁山港区南康镇编外聘用临时人员7人，合浦县党江镇编外聘用临时人员3人。
针对上述问题，迫切需要加强机构编制管理，建立机构编制评估机制，按照制定的统一的标准，对机构编制的工作情况进行评价和估量，包括本级自我评估和上一行政层级对下一行政层级的评估，做到心中有数，动态管理，为领导决策提供正确的依据。
（二）从中央的政策来看，要求建立机构编制评估机制
早在2007年2月，中央编办、监察部印发的《机构编制监督检查工作暂行规定》第8条规定，“各级机构编制管理机关可以根据需要对有关单位的机构编制管理情况进行评估”。2007年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《体球网,足球比分网进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》要求，“建立健全机构编制管理工作考核和评估制度”。2007年5月施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第24条规定，“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法，由国务院机构编制管理机关制定”。
（三）从作用来看，需要建立机构编制评估机制
机构编制评估机制，就是把机构编制数、职能履行情况、执行上级机构编制政策和法规的情况、领导职数情况、机构编制办事制度、事业单位登记管理情况等等作为评估内容。因此，对机构编制管理起到很大的作用。一是更能准确地掌握机构编制的情况。在机构编制管理上，虽然建立了台帐管理制度，但在资料的统计和机构编制及新进人员控制的反映不够及时。对于应该设立哪些机构，整合撤并哪些单位，怎样优化人员编制结构等等，研究得较少。例如我市的旅游体制，有旅游局、有旅委、下面有管委会、度假区、还有旅游集团等，机构多，又未能发挥好作用；事业单位是否具备参公的条件，是否行使行政职能。建立和实行机构编制评估制度，通过调查研究，能够掌握这些问题的第一手资料，提出机构编制管理的合理意见，为领导决策提供准确的依据。二是更能有效地促进政府职能的转变。历次政府机构改革，“三定”后，部门之间还是存在有职能交叉或不明确的问题，有的甚至超越职权，有的扯皮都不管。例如我市的城市管理体制，就一项排污职能，有利益几个单位就争着要职能，无利益谁都不想管，实际上，各单位对自己应该做的事情是清楚的，也是积极去做的。但是，我们机构编制部门对职能和业务范围的履行情况关注不够，不清楚这些单位是否真正履行了规定的职能，是否有交叉扯皮的情况，或者在职能上存在其他什么问题。建立机构编制评估制度，将各单位履行职能的情况作为评估的内容，可以促进各单位进一步履行职责，有利于把整个政府的职能转变到社会管理和公共服务上来。三是更有利于机构编制的控制。前面提过，目前，各部门各单位要求增设机构、机构升格、增加领导职数和编制的比较多，加上上级业务部门以给项目给资金的形式干预下级机构编制的情况也时有发生。为了达到目的，有关部门纷纷找领导签字和打招呼，多次到机构编制部门呈述理由；有的部门有意无意地绕过机构编制部门，把要解决的机构编制问题直接向政府常务会议和党委常委会议汇报，然后拿着会议纪要再作理由呈述；更有甚者，有的部门还以督查的形式要求解决机构编制问题。例如，我市的法学会，将自治区的检查通报有4、5次转到我办。对于这些要求，机构编制部门总是耐心地作宣传解释，但也有无可奈何的感受。前后对比，机构编制和人员数量是增加的，相对于社会各项事业的发展，有其合理之处，但不适当的情况也不是绝对没有。要有效合理地控制机构编制，建立评估制度就是一个好的办法。建立和实行机构编制评估制度，有针对性地采取一定的措施，各级各部门就会更加重视机构编制工作，有效地控制机构编制的膨胀。
二、建立机构编制评估机制的结构
如前所述，建立机构编制评估机制是十分必要的。也就是说不是要不要建立机制，而是要建立一个科学有效的评估机制。机构编制评估机制主要由三大部分组成：
1、评估的主体。根据机构编制工作实行中央统一领导、地方分级管理的体制，各级机关、事业单位的机构编制审批工作由各级机构编制管理部门按照法定的审批权限进行审批，按照“谁批准，谁负责”的原则，机构编制管理部门必然是机构编制评估工作的主体，这样就明确了谁来评的问题。
2、评估的内容。主要包括三个方面：一是贯彻落实机构编制政策法规的情况。通过评估，检查行政机关、事业单位贯彻执行机构编制政策法规的情况，不断增强执行能力，确保政策法规的实施。二是职能履行和执行成效的情况。通过评估，检查行政机关、事业单位职能履行和执行成效的情况，是否越位、缺位、错位、交叉、重叠等情况，以便及时调整职能、理顺关系、优化结构、落实责任、实现权责一致、提高工作效能。三是机构编制管理情况。通过评估，检查机关、事业单位是否存在擅自设立机构、超职数配备领导干部、超编进人、混编混岗和条条干预等情况，整改存在问题，严肃机构编制纪律，规范机构编制管理，促进机构编制工作健康有序的发展。这就明确了评什么的问题。
3、评估的方法。（1）量化评估。参照政府绩效评估和其他行业量化评估的方法，机构编制的量化评估关键在于评估指标体系的设置。按照指标层次分类，可将机构编制执行情况评估的内容分设为一级指标、二级指标、三级指标；按照指标功能分类，每一级指标可设置若干子指标，每一个子指标设置若干评估要点，每个评估要点设定评分标准和测算方式，总分值为100分，形成机构编制评估的指标体系。（2）自评和综合评估相结合。自评是指由机关、事业单位作为评估机构自行实施评估。综合评估是指由机构编制部门牵头，组织、纪检、人事、财政、审计等部门组成的机构编制综合评估，对评估对象进行直接或间接的评估。（3）定期评估。机构编制评估的对象多、工作量大，如果评估周期短，将会增加评估成本，影响评估质量。为了使评估工作有一个适当的期限，让评估对象有效地整改存在问题，评估周期应以2年进行一次为宜。（4）监督检查。 机构编制评估是机构编制监督检查工作的重要内容，机构编制管理部门应该按照管理权限对评估工作进行监督检查，将监督检查贯穿于评估工作的全过程，对隐瞒事实、提供虚假情况，致使评估结果失实的，责成重新组织评估，并视违规情节的轻重，依照有关规定，对责任单位给予通报批评、限期整改，对有关责任人员,严格按照《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》的有关规定进行处理。这就明确了怎么评的问题。
三、建立机构编制评估机制的程序
机构编制评估机制的程序，可以分以下几步：
第一步拟定评估工作方案。评估机构组织专门力量（一般为编制部门，根据要求，也可为组织、纪检、编制、人事、财政、审计等联合工作组），研究确定评估内容、对象、时间、评估方式方法等，拟定评估工作方案，向被评估单位发送评估工作通知和评估工作方案。首先，确定评估内容。评估内容根据上级指示、工作重点和市委、市政府、市编委领导的指示及年度工作重点来确定，可以是综合性的或单项的。单项如贯彻落实机构编制政策法规的情况、“三定”规定落实情况、履行职能情况、新批复设立的机构履行职能情况、领导职数情况、人员编制情况等其中的某一项。其次，确定评估对象。可分为行政机关和事业单位，根据需要，行政机关可分为党、政、群、团；事业单位较多而复杂，可按系统来确定，如教育系统、医疗卫生系统、文化系统、农业系统、水利系统，等等。再次，发函告知。下发通知和评估工作方案，告知被评估单位做好评估各项准备工作。
第二步组织评估。首先，召开会议，部署评估工作。会议由评估机构召集进行动员部署，明确分组、分工和责任。其次，自查评估。被评估单位接到通知后，按照评估内容和指标体系，在要求的时间内完成自查评估，向评估机构报告评估总结及相关资料。再次，现场组织评估。机构编制部门抽调相关人员，或组成评估工作组，采取个别访谈、座谈会、问卷调查、查阅相关文件、资料，了解相关情况。
第三步总结反馈。评估结束后，评估工作组形成评估工作报告。评估报告包括：总体评价、被评估单位好的经验做法、存在的问题与不足、分析问题与不足产生的原因、有针对性地提出改进的建议和意见。报告形成后，一是反馈被评估单位，加强整改。二是报告领导，分析决策。
建立机构编制评估机制，是强化机构编制管理的重要举措，它将改变过去工作从重审批、轻管理的模式向审批与管理并重的模式发展，使机构编制评估机制在评估工作中得到体现。
作者：陈 海 王虹清（执笔）
