市编委办 王虹清
事业单位机构编制管理是机构编制工作的一项重要的基础工作。但随着社会主义市场经济体制的日趋完善、经济体制和行政管理体制改革的不断深化，事业单位原有的管理体制越来越难以适应事业发展的需要，所以,事业单位分类改革势在必行。党的十七大已对此提出要求。但中央改革方案的出台必须有一个过程。那么，在中央和自治区尚未出台事业单位分类改革意见之前，我们机构编制部门还应该加强当前事业单位机构编制的管理，下面，本人就此谈一点看法。
一、当前机构编制管理存在的主要问题
（一）机构设立和编制核定不够科学
当前，大多数事业单位是在计划经济体制下设立和发展起来的，有些事业单位不管有没有必要设立，也不管是否合理，只要上面有的，下面就要求设立，甚至上面没有仅单位有要求就设立。设立之前，没有经过深入调查研究和科学论证，不够熟悉所设立单位业务，吃不透其设立的理由，本来职能相近机构可以合并实行单设，但往往不是单设而是分设，从而导致了单位之间互相扯皮推诿。况且，机构一经设立，其运行模式如何，是作为独立的事业单位法人存在还是作为变相增加机关编制的“变异体”存在；其业务范围如何，有没有超出业务范围的现象，有没有长期无法正常运行的现象，也不再跟踪督查，结果存在有资源分散、机构重叠、职责交叉、人浮于事现象。
由于机构设立随意不规范，在编制核定上也就无章可循。编制的核定，不是根据单位实际职责要求配备，而是完全受制于领导主观、可调编制数和财政承受能力。其结果是一些事业单位配备了编制，红火一阵子之后业务量减少，甚至没有了业务，人员成了包袱。
（二）事业单位人员编制混杂
事业单位人员编制使用不规范，混用编制很普遍，一方面就是同一事业单位同时存在全额、差额、自收自支三种不同性质的人员和编制。据统计,目前北海市直事业单位大约有10多个,这造成在同一事业单位中人员身份差异、同工不同酬，容易挫伤职工的积极性，出现谁拿全额工资谁做事，拿差额工资和自收自支的就自己做自己的事，对工作有一定的负面影响。另一方面，人员交叉使用，编制与人员脱钩。存在机关公务员在事业单位任职，也有事业单位人员在机关执法，同一个部门人员混岗使用，形成政事不分。有的上级单位借用下级事业单位人员，主管部门借用下属事业单位人员的情况，事业单位只要稍微有点出色的专业人才就被借走，长此以往，造成了部分事业单位人员素质下降，事业单位有编制、有岗位、但无人做事，而且所需专业人才进不去，据了解,北海市大约10多个部门和单位，因此出现部分事业单位技术人员匮乏，专业人才断层，严重影响了事业单位自身的发展。
（三）机构编制增长难以控制
事业单位机构设立容易撤销难，编制配备容易核销难，事业单位总是设立的多，撤并的少。据调查了解，北海市直属事业单位每年都在增加，如2007年比2006年就增加8个。普遍重视事业单位机构编制的审批，轻视机构编制运行中的评估与监督。机构设置和编制核定没有一套操作性强可以定性定量的约束措施，在核定机构编制时往往带有主观随意性和人为因素，有的业务部门条条干预，要求下级单设对口机构，否则就不给资金、不批项目，甚至考核评比一票否决，这就加大了控制事业单位机构编制增长的难度。当前就业比较困难，有些事业单位的设立在一定程度上说不排除是为了解决就业，事业单位成为解决就业及解决行政机构改革和乡镇机构改革安置富余人员、超编人员的一个途径，什么样的人员都往事业单位安置，而进了事业单位的，工作经费、工资和福利等都是财政拨款，无论对单位还是对职工来说，都是“铁饭碗”。因此，这些问题的存在都给机构编制管理工作增加了一定难度。
二、意见和建议
上述问题是事业单位机构编制难以控制、机构编制工作效率不高的症结所在。这影响了社会事业健康有序发展，影响了机构编制部门形象，应当采取有效的对策措施予以解决。
（一）加强调研，调整布局，盘活总量
调查研究是工作的生命线。没有调查研究，就不能了解基层情况，就不能发现存在问题，更不能提出解决问题的办法。毛泽东同志说过：“没有调查就没有发言权。”因此，机构编制管理部门应切实加强对事业单位机构编制调查研究，按照科学发展观的要求，把机构编制管理同本地经济建设和社会发展有机结合起来。事业单位和行政单位不同，它是根据地方社会事业发展需要设立的，不一定在机构设置上搞上下一一对应。在事业单位机构设置和编制配备上应综合本地的人口、地域、财政收入等因素，根据本地经济发展的重点、热点、难点、焦点和社会公益服务的需求，决定是否设立相应的、必要的事业机构承担公共管理或公共服务职能。要着眼于本地实际，区域均衡，注重资源的使用效益，对规模过小服务对象单一，事业单位之间职能交叉，明存实亡的事业单位，据统计，2005年至今北海市对市直11个职能萎缩的事业单位予以注销，并收回事业编制调剂到水产畜牧兽医体制改革、新农合、低保所、计生服务所和水利体制改革，使之既满足工作需要，又不出现新的增量。撤并事业单位2个，整合资源，盘活编制总量。2007年以来，为了合理使用教育资源，北海市分批撤并了一些办学规模小、生源少、办学条件薄弱、布局不合理的中小学。如海城区第四小学并入海城区第十二小学，解决了东片就近入学的需要。
随着《广西北部湾经济区发展规划》的全面实施，北部湾风生水起，要实现加快北部湾经济区开放开发的战略目标，我们按照科学发展观以人为本，全面、协调、可持续的要求，统筹兼顾，适时调整事业单位布局，事业机构该撤销的坚持撤销、编制该调整的坚决调整，该加强的要科学合理设置机构，配备编制，克服盲目性，减少随意性，从而使机构编制管理有增有减，事业编制总量盘活，为构建和谐社会提供机构编制保障，以适应经济社会发展的需要。
（二）实行总量控制，实名制管理，规范机构编制标准
实行总量控制，实名制管理，规范事业单位机构编制标准是当前机构编制工作需要破解的难题，也是机构编制工作科学发展需要解决的问题。
一是根据每个地区的面积、人口数量、财政收入、经济总量等各项指标，确定一个科学合理的编制总量。依据这个总量再按照行业类别和各个单位的业务工作量，服务对象的多少来核定每个单位具体编制标准，确保在不增加编制总量的前提下，既满足事业发展的需要，也有效实施总量控制，建立机构编制刚性管理机制，动态管理，实现编制法定化、规范化。
二是进一步理顺编制配备上存在的同一事业单位使用不同性质编制的问题，编制性质必须和机构性质相对应。即：全额、差额、自收自事业单位分别只允许使用全额、差额、自收自支事业编制，保持同一性质的事业单位编制配备的单一性和统一性，便于机构、编制和人员的规范管理。
三是实行实名制管理制度。规定事业单位在编人员实行定编定岗和实名制管理，建立财政供养关系，具体管理程序为：事业单位增减人员、财政供养人员经费预算核拨，必须以机构编制管理机关编制实名制登记为基础核发的相关通知单(卡)为依据。与人事、民政、审计、劳动保障等财政供养人员管理机关实现数据和人员信息共享，使编办能及时掌握该人员的动态信息，从而改变过去需由单位主动向人事部门报告人员动态，相关部门才能掌握该人员动态的被动状况。确保实有人员与批准的编制数和领导职数、财政供养数相对应，以根治吃财政“空饷”现象。
四是除经批准参照《中华人民共和国公务员法》进行管理的事业单位，其人员编制结构参照行政机关机构编制管理有关规定进行管理以外，其他事业单位根据社会功能、职责任务、工作性质、编制总额和人员结构特点等因素，确定事业单位三类岗位的结构比例, 具体控制标准有五点：1、以专业技术提供社会公益服务的事业单位，应保证专业技术岗位占主体，一般不低于单位岗位总量的70%。2、主要承担社会事务管理职责的事业单位，应保证管理岗位占主体，一般应占单位岗位总量的50％以上。3、主要承担技能操作和维护、后勤保障、服务等职责的事业单位，应保证工勤技能岗位占主体，一般应占单位岗位总量的50％以上。4、事业单位除主体岗位之外的其他两类岗位，应该保持相对合理的结构比例。管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位占岗位总量的比例，应控制在机构编制部门核定的事业单位人员结构比例标准范围内。5、鼓励事业单位后勤服务社会化，逐步扩大社会化服务的覆盖面。对已经实现社会化服务的一般性劳务工作，不再设置相应的工勤技能岗位。
（三）抓好协调，密切配合，创新管理机制
与纪检、组织、人事、财政、审计等部门密切配合，既各负其责，又形成合力，建立协作机制。
一是制定机构编制年度考核工作制度，把机构编制和干部人事政策执行情况列入年度党政领导班子考核和单位目标任务督查考评的范围。在机构编制和人事管理方面考核、考评不合格的单位，不能评为先进集体，负有领导责任和工作责任的个人，不能评为优秀公务员和先进工作者。
二是建立机构编制管理与财政预算管理相配套的办法，机构编制部门应当结合事业单位登记管理、机构编制统计和年度考核工作，对事业单位运行情况、社会效益、经济效益和服务质量进行年度检验评估。检验评估结果作为调整其机构编制和经费来源的依据。财政部门编制各部门各单位预算必须考虑各部门各单位编制执行情况和年度检验评估情况，预算要按照各部门各单位上一年的编制数和实有人数进行测算，每年年底财政部门要以机构编制部门核发的《机构编制管理证》中有关人员编制和实有人数为依据，审核各部门各单位年度部门预算，对节编部门和单位给予节编奖奖励，对超编部门和单位给予受罚，并通报批评，限期改正。
三是组织、纪检、编制、财政、人事等部门联合定期、不定期对事业单位机构编制及实有在岗人员进行抽查、核查，并将编制管理与预算外资金管理相结合起来，凡用预算外资金支付编外人员工资的，一律视作违纪处理，并将其作为所在单位领导离任审计、提拔重用的重要内容纳入考核。
通过采取以上措施和制订一套管理制度，形成一套运行机制，营造一个良好管理氛围，强化机构编制管理，为下一步事业单位分类改革奠定基础。
